《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀
來源：《中國電業(yè)》 時間：2021-12-07 11:36
完善能耗雙控制度 推進能源高質(zhì)量發(fā)展
——《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀
《中國電業(yè)》記者 向敏
近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（簡稱《方案》）。《方案》分三個階段提出了目標要求：第一階段是到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二階段是到2030年，能耗雙控制度進一步完善，能耗強度繼續(xù)大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結構更加優(yōu)化。第三階段是到2035年，能源資源優(yōu)化配置、全面節(jié)約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩(wěn)中有降目標實現(xiàn)?！笆奈濉笔菍崿F(xiàn)碳達峰的關鍵期和窗口期，能耗雙控是實現(xiàn)碳達峰的重要舉措。在碳達峰、碳中和工作開局起步的關鍵階段印發(fā)《方案》，進一步完善能耗雙控制度設計和工作舉措，可謂正當其時。
堅持原則
構建新發(fā)展格局
“十三五”時期，能耗雙控工作取得了明顯成效，過去五年全國能耗強度繼續(xù)大幅下降，能源消費總量增速較“十一五”“十二五”時期明顯回落，在支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，為促進高質(zhì)量發(fā)展、保障能源安全、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、應對氣候變化發(fā)揮了重要作用。
與此同時，在能耗雙控制度由建立到實施的過程中，也存在著一些不完善的問題。此次《方案》立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導向，以建立科學管理制度為手段，以提升基礎能力為支撐，強化和完善能耗雙控制度，深化能源生產(chǎn)和消費革命，推進能源總量管理、科學配置、全面節(jié)約，推動能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產(chǎn)業(yè)結構、能源結構調(diào)整，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型和生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步。
推進能耗雙控工作過程中，必須堅持5方面工作原則：一是堅持能效優(yōu)先和保障合理用能相結合，嚴格控制能耗強度，切實提高發(fā)展的質(zhì)量和效益；同時，合理控制能源消費總量，采取多種措施適當增加管理彈性，保障經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善合理用能。二是堅持普遍性要求和差別化管理相結合，在全方位全領域全過程提升能源利用效率的同時，結合地方能源產(chǎn)出率、經(jīng)濟發(fā)展水平、節(jié)能潛力等實際，差別化分解能耗雙控目標，并在制度設計中更加注重能源結構調(diào)整，進一步鼓勵可再生能源使用。三是堅持政府調(diào)控和市場導向相結合，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，更好發(fā)揮政府在加強宏觀調(diào)控、完善政策措施、強化制度約束等方面的作用，創(chuàng)新用能權有償使用和交易等市場化手段，推動能源要素優(yōu)化配置。四是堅持激勵和約束相結合，嚴格能耗雙控考核，對工作成效顯著的地區(qū)加強激勵，對目標完成不力的地區(qū)嚴肅問責，形成有效的激勵約束機制。五是堅持全國一盤棋統(tǒng)籌謀劃調(diào)控，各地區(qū)各部門要從國之大者出發(fā)，深刻認識堅持和完善能耗雙控制度的極端重要性和緊迫性，克服地方、部門本位主義，防止追求局部利益損害整體利益，干擾國家大局。
強度優(yōu)先
實行雙目標管理
能耗雙控的核心是持續(xù)提升能源利用效率，不斷提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。《方案》將按照嚴格控制能耗強度，合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性的原則，繼續(xù)將能耗強度降低作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，將能源消費總量作為工作推進的引導性指標，通過合理控制能源消費總量，推動能耗強度降低目標完成。由此，能耗雙控目標分解也作出了相應調(diào)整。
一是進一步突出強度優(yōu)先。以各地區(qū)能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、能源消費現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、“十三五”規(guī)劃目標完成情況等因素，合理確定各地區(qū)能耗雙控目標。結合以往能耗雙控制度實踐和各地區(qū)能耗強度實際水平，能耗強度高于全國平均水平的地區(qū)，將要承擔比以往更高的目標要求；同時，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動形成帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的新動力源，在能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。
二是能耗強度指標創(chuàng)新實行雙目標管理。從“十四五”開始，國家將向各?。▍^(qū)、市）分解能耗強度降低基本目標和激勵目標兩個指標。其中，基本目標是地方必須確保完成的約束性指標，激勵目標按一定幅度高于基本目標，鼓勵地方“跳一跳、夠得著”。同時，《方案》規(guī)定地方在完成能耗強度降低激勵目標的情況下，能源消費總量將免予考核。這樣既體現(xiàn)了堅持強度優(yōu)先、鼓勵多完成強度目標的導向，也進一步拓展了地方用能空間。
三是國家預留少量能耗指標。為增加能源消費總量管理彈性，增強國家對各地區(qū)能源消費的宏觀調(diào)控能力，國家層面擬預留一定能源消費總量指標，統(tǒng)籌支持國家重大項目建設、可再生能源發(fā)展等。
多措并舉
增加能源消費總量管理彈性
在“十三五”能耗雙控探索實踐中，國家在五年規(guī)劃初期向各地區(qū)分解了能耗雙控目標，但隨著時間推移，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況發(fā)生變化，能源消費總量目標進展也隨之出現(xiàn)了分化，特別是一些經(jīng)濟增長較快、發(fā)展質(zhì)量較高的地區(qū)難以完成能耗總量目標?！斗桨浮窂亩鄠€方面提出了增加能源消費總量管理彈性的措施。
對國家重大項目實行能耗統(tǒng)籌。近年來，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需要，國家布局了一批關系國計民生和發(fā)展未來的重大項目，相關項目能耗量巨大，成為所在地區(qū)能耗雙控目標完成的難點。根據(jù)這一實際情況，《方案》規(guī)定對黨中央、國務院批準建設且符合相關條件的國家重大項目，將按照“央地共擔”原則，在能耗雙控考核中對項目能耗量實行一定幅度減免。
嚴格管控高耗能高排放項目?！笆奈濉睍r期，各地區(qū)擬投產(chǎn)達產(chǎn)“兩高”項目數(shù)量多、新增能耗量大，嚴重影響能耗雙控目標完成。堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，成為能耗雙控和碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重。根據(jù)黨中央、國務院決策部署，為堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，國家發(fā)展改革委將會同有關部門，督促各?。▍^(qū)、市）建立在建、擬建、存量“兩高”項目清單，實行分類處置，并以新增能耗5萬噸標準煤為界限，國家、地方分級加強管理。通過堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，倒逼地方轉方式、調(diào)結構，騰出用能空間，這也是增加能源消費總量管理彈性的重要手段。
鼓勵地方增加可再生能源消費?？紤]到未來我國可再生能源將迎來高比例、大規(guī)模發(fā)展，結合可再生能源電力消納保障機制和綠色電力證書交易實施，《方案》明確提出在地方能源消費總量考核中，對超額消納可再生能源電量的地區(qū)按規(guī)定抵扣相關能耗量，形成政策組合拳，進一步激勵可再生能源發(fā)展和消納。
推行用能指標市場化交易。在完善能耗雙控制度過程中，高度關注發(fā)揮市場配置資源的作用，結合市場化改革要求和“十三五”用能權交易試點開展情況，提出完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場，建立能源消費總量指標跨地區(qū)交易機制，推動能源要素向優(yōu)質(zhì)項目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區(qū)流動和集聚。
創(chuàng)新工作
推進完善各項管理舉措
根據(jù)能耗雙控工作面臨的新形勢新要求，國家發(fā)展改革委將進一步創(chuàng)新工作方式方法，強化源頭把控，推進精細管理，嚴格目標責任，提升管理效能，為完成能耗雙控目標任務提供有力工作支撐。重點推進以下工作舉措：
推動地方實行用能預算管理?！笆奈濉睍r期，全國和各地區(qū)新增用能空間普遍較為緊張，各地區(qū)必須加大存量挖潛力度，統(tǒng)籌用好國家下達的能源消費增量指標和挖潛騰出的用能指標。將通過實行用能預算管理、開展能耗產(chǎn)出效益評價等措施，推動地方更為精準地掌握本地區(qū)用能情況，并據(jù)此優(yōu)化能源要素配置，優(yōu)先保障居民生活及現(xiàn)代服務業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)和項目，加快轉向高質(zhì)量發(fā)展。
嚴格實施節(jié)能審查制度。針對當前部分地方節(jié)能審查制度不落實、執(zhí)行不到位的問題，將進一步推動各地區(qū)強化節(jié)能審查制度，作為堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、確保完成能耗雙控目標的重要手段。同時，結合能耗雙控目標進展情況，強化有關工作要求，對于未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區(qū)，在節(jié)能審查等環(huán)節(jié)對高耗能項目緩批限批，新上高耗能項目實行能耗等量減量替代，切實加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管。
完善能耗雙控考核制度。根據(jù)完善能耗雙控制度的新舉措、新要求，進一步完善考核制度，更好發(fā)揮考核“指揮棒”作用。后續(xù)，將按照嚴格控制能耗強度、合理控制能源消費總量的原則要求，完善考核指標體系，特別是進一步加大能耗強度降低指標的考核權重，并合理設置能源消費總量指標的考核權重等。同時，還將結合工作實際，強化對地方堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、推動能源要素優(yōu)化配置等方面的考核，確保工作措施到位、政策力度到位。
多管齊下
推動能耗雙控制度有效落實
堅持和完善能耗雙控制度，是黨中央、國務院立足當前和著眼長遠作出的重要決策部署。為保障能耗雙控制度有效落實，《方案》從加強組織領導、加強預警調(diào)控、完善經(jīng)濟政策、夯實基礎建設等4方面作出了工作部署。
一是加強組織領導?！斗桨浮访鞔_要求各地區(qū)各部門要統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與能耗雙控工作的關系，省級人民政府對本地區(qū)能耗雙控工作負總責，國務院有關部門要加強工作協(xié)調(diào)，形成政策全力。需要強調(diào)的是，今后有關部門制定新增用能需求較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局重大項目建設等要與國家發(fā)展改革委、國家能源局做好銜接，切實加強與能耗雙控政策的協(xié)調(diào)。
二是加強預警調(diào)控。加強情況調(diào)度和分析預警，是推動完成能耗雙控目標任務的重要舉措。國家發(fā)展改革委將定期調(diào)度各地區(qū)能耗量較大的項目特別是“兩高”項目建設投產(chǎn)情況，發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表，加強對地方能耗雙控工作的窗口指導，對形勢嚴峻地區(qū)進行督促，推動地方加大工作力度，確保完成國家下達的目標任務。
三是完善經(jīng)濟政策。進一步完善和落實促進節(jié)能降耗的相關經(jīng)濟政策，健全體現(xiàn)節(jié)能要求的能源價格形成機制，推動各級政府切實加大資金投入，落實好節(jié)能節(jié)水環(huán)保、合同能源管理等企業(yè)所得稅、增值稅優(yōu)惠政策，完善綠色金融體系，積極推廣綜合能源服務等市場化機制，激發(fā)各類主體的節(jié)能內(nèi)生動力。
四是夯實基礎建設。我國將從加強能源計量和統(tǒng)計能力建設、完善節(jié)能法律法規(guī)標準體系、強化節(jié)能監(jiān)督檢查、加強節(jié)能監(jiān)察能力建設、加大人員培訓力度、嚴肅追責等方面，進一步強化節(jié)能工作基礎，滿足能耗雙控工作需要。
“十四五”是全方位推進高質(zhì)量發(fā)展的關鍵時期，在新形勢下，能耗雙控制度將會發(fā)揮更加積極的作用，對于我國加快推進能源生產(chǎn)消費革命，建立更加成熟定型的能源資源節(jié)約制度，推動節(jié)能和碳達峰、碳中和目標順利實現(xiàn)，將發(fā)揮重要作用。
責任編輯：于彤彤 投稿郵箱：網(wǎng)上投稿
